| 全国首部城管执法政府规范性文件出台前后 |
| 2007年09月14日15:18 |
在“市民服务日”上，长沙市城市管理局工作人员正在接受市民咨询
核心提示
在有关城管人员不文明执法的负面新闻不断之时，湖南省出台的《城市管理行政执法人员行为规范》对城管执法行为提出明确规范，这在全国尚属首例。
今年9月初，一直视城管为“敌人”的长沙小贩李民（化名）“有史以来第一次被城管感动”了。那一次，正在街头卖水果的他碰上城管执法，让李民没料到的是，一名戴眼镜的执法人员不是像以前那样掀翻他的摊子、没收他的水果，而是好言相劝：“以后要注意些，这个地方不能随便摆摊”。
李民或许不知道，长沙城管的这种态度之变，缘于今年8月份湖南省发布了《城市管理行政执法人员行为规范》，这一在全国堪称首部规范城管执法的政府规范性文件，明确规定了城管执法的程序和文明执法的义务。
“如果执法时简单粗暴，容易激化矛盾。”湖南省政府法制办主任贺安杰说，前述规范文件对城管人员开列了许多“严禁”，比如严禁态度蛮横，严禁耍威风、说粗话或盛气凌人，严禁对相对人采取过激行为。
规范还制定了一种值勤时的礼貌用语模式——“称呼+请+说明理由+要求+谢谢（再见）”，根据这一模式，城管人员执法时必须使用诸如“您好”、“请、谢谢、对不起、再见”、“您有什么需要我帮助”等礼貌用语。
规范执法方式是重点
这部规范，源于湖南各地对城管执法现状的调查结果。
近年来城管执法所受到的批评和流动商贩们的抵制，引起了湖南省各级政府的重视，有关部门决定通过调查研究来找到其中的症结并对症下药予以解决。
通过多次实践和调研，长沙市城管综合执法支队副支队长李中秋有了这样的体会：“在执法中规范言行举止，可以减少违章当事人的抵触情绪，减少执法过程中的执法阻力，从而提高工作效率，树立执法队伍良好形象。”
湖南省政府法制办主任贺安杰也承认：“在现行体制转轨中，这是一个必然的过程，因此，为了加强城市管理，首先应该从提高城管自身的执法质量及队伍建设抓起。”
通过实地考察和调研，湖南的执法者还普遍意识到，过去城管执法中试图“完全消除城市流动商贩”的思路“是不现实的”。
既然如此，就得在现实的基础上选择可行的途径和策略，湖南的决策者把规范城管执法的态度和依法行政作为重点考虑对象。
湖南省法制办认为，“针对城市管理的实际，各城市执法局在坚持依法管理的原则下，应该努力在情、理、法中去寻找平衡点，大力推行‘亲和式’执法，‘服务式’执法，实行教育与处罚相结合、服务与执法相结合、疏导与堵漏相结合，既保证城市管理政策法规的落实，又尽量顾及群众的利益和困难。”
贺安杰认为，如果坚持疏堵结合，实施人性化管理，“效果会完全不一样”。他举例说，对擦鞋人员实行定点经营、统一服装、持证上岗；对小商小贩和一些农产品销售者，在不影响市容、交通的背街小巷合理设置摊点、摊位，划定区域，让他们经营，为困难群众和下岗职工创造就业机会，解决实际生活困难，“这才是解决之道”。
现在看来，湖南城管的人性化执法方式已经产生了正面效应。李民告诉《法制周报》记者，正是那次城管人员的和蔼可亲让他非常感动，从那以后，他每次出摊，都会想起“眼镜”执法人员说的话，不自觉就注意摊点摆放的位置，尽量不要影响市容市貌。
依法行政是根本
在长沙方言里，“带笼子”就是欺骗的意思。59岁的长沙游商老刘对城管的“带笼子”执法行为印象颇深。
今年4月间，老刘推着自行车在长沙市长岛路口卖葡萄，一个“顾客”徉装购买，却在趁老刘称重时一把抓住了他的手，随即叫来了城管执法车将葡萄和自行车悉数拉走。
但根据前述规范文件的规定，今后这样的行为在湖南的城管执法中也是被禁止之列。《规范》称，城管行政执法人员上岗执勤、执法和参加集体活动时，应当按规定着装。另外，城管行政执法人员不得隐瞒身份，诱导行政管理相对人实施行政违法行为而对其予以处罚。
不少商贩认为，城管人员与商贩之所以有冲突，原因之一是城管人员在执法过程中“自由裁量权”太大。由于无章可循，城管人员在执法过程中往往随心所欲。于是，如何正确行使自由裁量权成了城管执法规范的一个焦点。
湖南省的这份《规范》，对违法行为的处罚作了更为具体的限定，比如对违法行为轻微并能及时纠正，没有造成危害后果的，要以批评教育为主；执法时坚持教育与处罚相结合，先教育后处罚的原则，执法行为和语言文明，纠正违章先敬礼。
李中秋表示，现在对于违章行为的处罚，长沙市城管局有严格审批制度，实行中队、大队、支队层层审核把关，对个人1000元以上、单位1万元以上的罚款案件必须报市局审批，“对初次违反或影响不大的违章行为，依法从轻或免予处罚，对于屡次不改、态度恶劣，阻挠对抗执法的，依法顶格从重处罚”。
此外，城管执法罚没财物的去向问题，曾经也是众多市民颇为关心的话题。
李中秋告诉《法制周报》记者，对于罚没的财物，长沙市实行的是《罚没财物去向公示制度》，对于蔬菜、水果等一些易腐烂变质的物品，都送到了社会福利院、贫困家庭和一些驻长部队，由他们开具证明。暂扣的其他不易腐烂、变质物品和经营工具，超过法定时限当事人不来接受处理的，依法按程序交由市财政等部门拍卖处理。
过去，人们对城管的违法行政投诉很难，很多部门都说自己无权管理，这次的《规范》则明确，如发现城管行政执法人员违反本规范，任何单位和个人均可向执法人员所在的行政主管部门、政府法制部门、监察部门等进行投诉、举报；有关部门接到举报后，应当及时对违规行为进行调查，并依法依纪作出处理。
《规范》的示范意义
华东政法大学司法研究中心秘书长、法学博士王恩海认为，首先应该肯定这部《规范》的意义，作为全国第一部类似规范，期望能对相关执法人员的执法活动确定一定的行为模式，从而能够保证普通社会公众的合法权益，提升城管形象，缓和城管和社会公众之间的矛盾。
王恩海说，《规范》在现阶段具有一定的示范意义，要真正实现“规范城市管理行政执法人员的执法行为，建设一支政治强、业务精、作风硬、纪律严、服务好的城市管理行政执法队伍”，关键是执法要公平公正，执法人员真正体会到行政相对人面临的困难，真正体现“执法为民”的思想。
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| 来源：法制周报-e法网 作者：李俊杰 |
编辑：海 燕 |
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