新規:公安機關不得在訴訟程序終結前處置涉案財物

2017年12月22日07:51  來源:人民網-法治頻道
 
原標題:新規:公安機關不得在訴訟程序終結前處置涉案財物

近日,最高人民檢察院、公安部聯合修訂印發《最高人民檢察院公安部關於公安機關辦理經濟犯罪案件的若干規定》(公通字〔2017〕25號)(以下簡稱《規定》),自2018年1月1日起正式施行。最高人民檢察院和公安部有關部門負責人就發布這一文件回答了記者的提問。

記者:請介紹一下此次《規定》修訂的背景。

公安部經濟犯罪偵查局負責人:2005年12月31日,公安部頒布了《公安機關辦理經濟犯罪案件的若干規定》,自2006年6月1日起施行。該規定在過去的十多年內,在嚴密細化公安經偵執法辦案程序,統一規范公安經偵執法行為上發揮了巨大作用。但是,隨著近年來我國經濟社會迅猛發展,經濟犯罪形勢更為復雜嚴峻,諸如非法集資、傳銷、合同詐騙、制售假幣、侵犯知識產權以及互聯網金融、証券期貨等領域的犯罪手段不斷升級,個別領域的犯罪規模不斷擴大,嚴重破壞社會主義市場經濟秩序,侵害群眾合法權益,社會危害性極大,社會各界對此反映強烈,群眾要求公安機關嚴打嚴防嚴控的希望迫切。可以說,公安經偵執法環境已經發生深刻變化,打擊經濟犯罪工作已經面臨新形勢、新任務和新挑戰,原有規定與公安經偵執法實踐需求之間的不適應甚至相沖突的現象已經顯現,急需從頂層設計層面加以改變,迎來打擊經濟犯罪工作新氣象、新作為、新局面。近年來,全國人大、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等部門出台了一系列法律文件,直接或間接的對公安經偵執法作了進一步的規范和完善,特別是2012年3月《刑事訴訟法》的全面修訂,相關精神和內容亟待統一到一個法律文件中予以進一步貫徹落實。對此,2015年4月,最高人民檢察院與公安部成立專門修訂機構,正式啟動《規定》聯合修訂工作,歷時近三年完成修訂工作。期間,分章節、分領域逐項論証,廣泛深入征求各地公安機關、檢察機關和國家有關部門的意見和建議,開展十余次實地調研,數次召開法學專家論証會等,獲得了普遍支持和肯定。

記者:原規定是由公安部單獨制定的部門規章,而新《規定》則是由最高人民檢察院和公安部聯合發布,請問最高人民檢察院參與此次修訂和發布《規定》是出於什麼考慮?

最高人民檢察院法律政策研究室負責人:早在2001年,為了及時、准確、有效地打擊經濟犯罪,最高人民檢察院和公安部就曾聯合發布《關於經濟犯罪案件追訴標准的規定》,為公安機關立案偵查、檢察機關審查批捕和審查起訴經濟犯罪案件明確了實體法律適用標准。此后,最高人民檢察院和公安部又先后制定了關於公安機關管轄的刑事案件立案追訴標准的三個“規定”和兩個“補充規定”。上述規定均是對案件追訴標准作出的規定。

此次,最高人民檢察院與公安部聯合修訂印發《最高人民檢察院、公安部關於公安機關辦理經濟犯罪案件若干規定》,是推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的要求和貫徹公、檢、法三機關辦理刑事案件分工負責、互相配合、互相制約基本原則的需要。《刑事訴訟法》第7條規定:“人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟,應當分工負責、互相配合、互相制約,以保証准確有效地執行法律。”這也是憲法確定的一項刑事訴訟基本原則,是我國多年來司法實踐經驗的總結。公安機關和檢察機關在查明犯罪事實,正確適用法律追究犯罪,實現公平正義方面有著共同的目標。當前,以審判為中心的刑事訴訟制度改革對公安機關、人民檢察院收集、固定、審查、運用証據提出了更嚴的標准和更高的要求。加強公安機關和人民檢察院之間的配合和制約,有利於提高審前程序的辦案質量。“互相配合”要求公安機關和檢察機關按照法律規定,在正確履行各自職責的基礎上,互相支持,共同完成懲罰犯罪和保護人民的任務,而不能各行其是,互不通氣,甚至推諉扯皮。“互相制約”要求公安機關和檢察機關在刑事訴訟中,為防止和及時糾正可能發生的錯誤,通過程序上的制約,以保証案件質量,正確應用法律懲罰犯罪,防止和減少錯案的發生,實現案件處理的程序公正和實體公正。

《規定》的制定充分貫徹了上述原則。一方面,強化了辦理經濟犯罪案件過程中的檢警協作,有利於完善偵查環節和檢察環節的工作銜接機制,提高經濟犯罪案件的辦理質量和效率。另一方面,強化了人民檢察院對公安機關對經濟犯罪案件的立案、撤案、偵查取証、採取強制措施、控制和處置涉案財物等活動的法律監督,有利於促進公安機關嚴格、規范、公正、文明執法,保護公民、法人和其他組織的合法權益。

檢察機關要堅持監督與支持相統一,堅定不移支持公安機關依法辦案。公安機關處在打擊犯罪、保護人民第一線,面對的矛盾多、壓力大、責任重。檢察機關要重視加強與公安機關的溝通協作,共同懲治預防經濟犯罪,保障國家經濟安全,維護社會主義市場經濟秩序。同時,要充分發揮檢察機關的法律監督職能作用,推動檢察監督與公安機關內部執法監督銜接,推動公安機關執法規范化建設,提升經濟犯罪案件的辦案質量,實現懲罰犯罪與保障人權相統一。

記者:請介紹一下此次《規定》修訂的意義。

公安部經濟犯罪偵查局負責人:黨的十八大以來,中央先后作出《關於全面深化改革若干重大問題的決定》《關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》《關於完善產權保護制度依法保護產權的意見》等系列重大戰略決策和部署,新《規定》是最高人民檢察院和公安部深入貫徹落實中央上述決策和部署,積極推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的重要舉措,是公安經偵部門踐行習近平總書記關於公安機關“對黨忠誠、服務人民、執法公正、紀律嚴明”總要求,切實尊重和保障人權,持續深化公安執法規范化建設的具體措施,是又一項具有裡程碑意義的公安經偵法制建設成果。新《規定》有利於創新執法理念、統一執法標准,有利於規范執法行為、依法履行職權,有利於加強法律監督、避免執法偏差,有利於確保執法公正、提高辦案質量,必將對依法懲治經濟犯罪、維護國家經濟安全和社會主義市場經濟秩序,發揮積極而深遠的作用。

記者:請介紹一下此次《規定》修訂的基本情況。

公安部經濟犯罪偵查局負責人:新的《規定》共計10章,80條,約12000字,其中新增45條,修訂35條,合並7條,刪除2條,分為“總則”“管轄”“立案、撤案”“強制措施”“偵查取証”“涉案財物的控制和處置”“辦案協作”“保障訴訟參與人合法權益”“執法監督與責任追究”“附則”等章節。此次修訂既延續了以往的總體框架、結構和格局,又兼顧了現有法律法規的協調性,還注重體現公安經偵工作的特殊性。此次修訂始終堅持以問題為導向,主要對案件管轄中的地域管轄、管轄爭議、指定管轄,立案撤案中的立案審查、刑民交叉、撤案條件,偵查辦案中的強制措施、偵查取証、兩法銜接,以及涉案財物處置、涉眾型案件辦理、保障訴訟參與人等系列問題進行了進一步的明確和規范。正如前述,新的《規定》由最高人民檢察院和公安部聯合發布,從部門規章轉變為具有司法解釋性質的規范性文件,在法律效力上更具有剛性和權威。

記者:產權制度是社會主義市場經濟的基石,《規定》在產權保護方面作了哪些規定和完善?

公安部經濟犯罪偵查局負責人:產權制度是社會主義市場經濟的基石。黨中央、國務院高度重視產權保護工作。2016年11月4日中共中央、國務院印發《關於完善產權保護制度依法保護產權的意見》,對完善產權保護制度、推進產權保護法治化等工作進行了全面部署。習近平總書記在黨的十九大報告中指出,經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點,實現產權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業優勝劣汰。2017年11月22日國務院第193次常務會議又對此項工作進行了再強調、再檢查、再部署。事實上,公安機關作為市場經濟秩序的捍衛者,打擊和防范經濟犯罪的主力軍,承擔著依法保護產權的重大責任,在嚴厲打擊侵犯產權經濟犯罪活動、依法保護各種所有制經濟合法產權方面發揮著不可替代的重要作用。但不可否認,個別地方公安機關在執法過程中,因執法理念落后、執法不規范甚至執法過錯而侵犯產權的現象確有存在。據此,《規定》在嚴格遵循和深入貫徹懲罰犯罪與保障人權並重精神、兼顧刑事司法與產權保護平衡的基礎上,從總則上的原則性規定到分則中的涉案財物處置均作出了一系列細化規定,相關條款高達15條佔1/6強,以妥善處理維護市場秩序與激發社會活力的關系,審慎把握處理產權和經濟糾紛的政策,准確認定經濟糾紛與經濟犯罪的性質,防范執法不當行為。例如,《規定》第3條規定 “公安機關辦理經濟犯罪案件,應當堅持平等保護公有制經濟與非公有制經濟,堅持訴訟地位和訴訟權利平等、法律適用和法律責任平等,加強對各種所有制經濟產權和合法利益的保護”,充分體現了平等保護的原則﹔第4條規定“公安機關辦理經濟犯罪案件,應當嚴格依照法定程序進行,規范使用調查性偵查措施,准確適用限制人身、財產權利的強制性措施”,條文中提出的“調查性偵查措施”指公安機關在辦理經濟犯罪案件過程中,依照法律規定進行的專門調查工作和有關偵查措施,但是不包括限制犯罪嫌疑人人身、財產權利的強制性措施,意在要求各地公安機關既要依法履行立案打擊犯罪的職責,又要慎重選擇偵查手段,最大限度減少對經濟社會正常秩序的干擾。

記者:近年來利用通訊工具、互聯網等技術手段實施的經濟犯罪活動持續高發,《規定》在辦理此類案件等方面作了哪些修改和完善?

公安部經濟犯罪偵查局負責人:近年來,主要利用通訊工具、互聯網等技術手段實施的經濟犯罪活動持續高發多發,涉及犯罪類型諸如傳銷、制假售假、非法集資、信用卡詐騙等,嚴重影響社會穩定,威脅金融安全,敗壞市場信譽,阻礙創新發展,侵害人民群眾財產安全和其他合法權益,社會危害性特別巨大,人民群眾反映特別強烈。然而,利用通訊工具、互聯網等技術手段實施的經濟犯罪具有動態化、虛擬化、智能化、分散化、鏈條化、產業化等特點,案件線索較少,查証相當困難,且容易產生管轄爭議等問題,導致有的地方公安機關經常不敢立案、不願立案,相互推諉,應付了之。因此,《規定》第11條第2款重申和強調“主要利用通訊工具、互聯網等技術手段實施的經濟犯罪案件,由最初發現、受理的公安機關或者主要犯罪地的公安機關管轄,但是指定管轄的除外”,適應了信息化時代下經濟社會的快速發展態勢,體現了刑事訴訟制度改革的全面管轄原則,貫徹落實了“強化主動進攻、實施遏制戰略”的指導思想,以消減群眾投告無門現象發生。

記者:《規定》在涉案財物管理方面作了哪些修改?

公安部經濟犯罪偵查局負責人:近年來,隨著我國經濟社會的快速發展,涉案財物種類繁雜、數額巨大、涉及面廣,處置難度大。為此,《規定》進一步嚴格規范涉案財物處置程序,第46條作了原則性規定,明確“除法律法規和規范性文件另有規定以外,公安機關不得在訴訟程序終結之前處置涉案財物” ,並強調“不得超權限、超范圍、超數額、超時限查封、扣押、凍結”。同時,相關條文進一步細化了涉案財物處置的法律程序,體現了在嚴格依法辦案的前提下,既要保持打擊犯罪的“力度”,又要注重文明執法的“溫度”的執法理念,如第50條規定“對不宜查封、扣押、凍結的經營性涉案財物,在保証偵查活動正常進行的同時,可以允許有關當事人繼續合理使用,並採取必要的保值保管措施,以減少偵查辦案對正常辦公和合法生產經營的影響。必要時,可以申請當地政府指定有關部門或者委托有關機構代管”,該規定採用人性化執法方式,盡可能的選擇對當事人權益損害較小的偵查措施,減少不必要的成本損失。

記者:《規定》在哪些方面強化了公安機關與檢察機關在辦理經濟犯罪案件中的協作配合?

最高人民檢察院法律政策研究室負責人:《規定》在加強檢警協作配合方面,主要作了以下規定:一是完善了指定管轄的協商機制。《規定》明確,人民檢察院受理公安機關移送審查起訴的經濟犯罪案件,認為需要依照刑事訴訟法的規定指定管轄的,應當商同級人民法院辦理指定管轄有關事宜。對跨區域性涉眾型經濟犯罪案件,公安機關指定管轄的,應當事先向同級人民檢察院、人民法院通報和協商。

二是規范了涉案財物和實物証據的移交。《規定》明確,對查封、扣押、凍結的涉案財物及其孳息,以及作為証據使用的實物,公安機關應當如實登記,妥善保管,隨案移送,並與人民檢察院及時交接,變更法律手續。

三是強化了案件偵辦與違法所得沒收特別程序之間的銜接。《規定》明確,對重大的走私、金融詐騙、洗錢犯罪案件,犯罪嫌疑人逃匿、在通緝一年后不能到案的,涉嫌上述犯罪的單位被撤銷、注銷,直接負責的主管人員和其他直接責任人員逃匿、死亡,導致案件無法適用普通刑事訴訟程序審理的,或者經濟犯罪案件的犯罪嫌疑人死亡,依照刑法規定應當追繳其違法所得及其他涉案財物的,公安機關應當出具沒收違法所得意見書,連同相關証據材料一並移送同級人民檢察院。犯罪嫌疑人死亡,現有証據証明其存在違法所得及其他涉案財物應當予以沒收的,公安機關可以繼續調查,並依法進行查封、扣押、凍結。該規定能夠確保犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡的情況下,人民檢察院及時向人民法院提出沒收違法所得的申請,依法追繳違法所得。

四是建立了民刑交叉案件情況通報制度。《規定》明確,公安機關立案審查、偵查過程中,發現案件與人民法院正在審理或者作出生效裁判文書的民事案件,屬於同一法律事實或者有牽連關系,或者涉案財物已被有關當事人申請執行的,應當將有關情況通報與辦理民事案件的人民法院同級的人民檢察院,以便人民檢察院對相關民事案件的審判、執行活動進行監督。

五是建立了跨區域性重大經濟犯罪案件立案通報制度。《規定》明確,公安機關辦理跨區域性的重大經濟犯罪案件,應當向人民檢察院通報立案偵查情況,人民檢察院可以根據通報情況調度辦案力量,開展指導協調等工作。需要逮捕犯罪嫌疑人的,公安機關應當提前與人民檢察院溝通。該規定能夠使檢察機關對辦理跨區域性重大經濟犯罪案件事先有所准備,及時統一調配人力,確保審查逮捕、審查起訴工作效率。

記者:《規定》在哪些方面強化了人民檢察院對公安機關辦理經濟犯罪案件的法律監督?

最高人民檢察院法律政策研究室負責人:《規定》從以下八個方面強化了人民檢察院對公安機關辦理經濟犯罪案件的法律監督,以防止偵查權濫用,保護訴訟參與人的合法權益:

一是強化人民檢察院對公安機關應當立案而不予立案、撤銷案件或者逾期未作出是否立案決定三種情形的監督。為防止對經濟犯罪案件有案不立、有罪不究和久拖不立,《規定》明確,對報案、控告、舉報、移送的經濟犯罪案件,公安機關作出不予立案決定、撤銷案件決定或者逾期未作出是否立案決定,報案人、控告人、舉報人有異議的可以申請人民檢察院進行立案監督﹔移送案件的行政執法機關有異議的可以建議人民檢察院進行立案監督。人民檢察院認為需要公安機關說明不予立案、撤銷案件或者逾期未作出是否立案決定的理由的,應當要求公安機關在七日以內說明理由。公安機關應當書面說明理由,連同有關証據材料回復人民檢察院。人民檢察院認為不予立案或者撤銷案件的理由不能成立的,應當通知公安機關立案。人民檢察院要求公安機關說明逾期未作出是否立案決定的理由后,公安機關在七日以內既不說明理由又不作出是否立案的決定的,人民檢察院應當發出糾正違法通知書予以糾正,經審查案件有關証據材料,認為符合立案條件的,應當通知公安機關立案。

二是強化人民檢察院對公安機關不應當立案而違法立案情形的監督。為強化對違法立案的監督,《規定》明確,犯罪嫌疑人及其法定代理人、近親屬或者辯護律師對公安機關立案提出異議的,公安機關應當及時受理,認真核查,並主動接受人民檢察院的監督。人民檢察院依法對公安機關的刑事立案實行監督。有証據証明公安機關可能存在違法立案情形的,可以要求公安機關書面說明立案的理由。公安機關應當在七日以內書面說明立案的依據和理由,連同有關証據材料回復人民檢察院。人民檢察院認為立案理由不能成立的,應當通知公安機關撤銷案件。

三是強化人民檢察院對公安機關適用“另案處理”的監督。為防止公安機關辦案人員隨意適用甚至違法適用“另案處理”,《規定》明確,人民檢察院發現公安機關在辦理經濟犯罪案件過程中適用另案處理存在違法或者不當的,可以向公安機關提出書面糾正意見或者檢察建議。公安機關應當認真審查,並將結果及時反饋人民檢察院。沒有採納的,應當說明理由。

四是強化了人民檢察院對犯罪嫌疑人羈押必要性的審查。為進一步加強對人權的司法保障,減少對經濟犯罪嫌疑人不必要的審前羈押,使逮捕措施的適用與犯罪嫌疑人的社會危險性相適應,《規定》明確,犯罪嫌疑人被逮捕后,人民檢察院經審查認為不需要繼續羈押提出檢察建議的,公安機關應當予以調查核實,認為不需要繼續羈押的,應當予以釋放或者變更強制措施,認為需要繼續羈押的,應當說明理由,並在十日以內將處理情況通知人民檢察院。犯罪嫌疑人及其法定代理人、近親屬或者辯護人有權申請人民檢察院進行羈押必要性審查。

五是確立了公安機關辦理重大、疑難、復雜經濟犯罪案件應當聽取人民檢察院意見和檢察機關派員適時介入的相關制度。《規定》明確,公安機關辦理重大、疑難、復雜的經濟犯罪案件,可以聽取人民檢察院的意見,人民檢察院認為確有必要時,可以派員適時介入偵查活動,對收集証據、適用法律提出意見,監督偵查活動是否合法。對人民檢察院提出的意見,公安機關應當認真審查,並將結果及時反饋人民檢察院。沒有採納的,應當說明理由。人民檢察院介入偵查、引導取証,就法律適用問題提出意見,既是對公安機關辦理案件提供協助的方式,也是對公安機關偵查活動進行事中監督的方式。上述規定符合以審判為中心的刑事訴訟制度改革的有關精神,有利於強化檢察機關在審前程序中的主導作用,進一步提高重大、疑難、復雜案件在偵查環節的辦案質量。

六是強化了人民檢察院對証據收集合法性的審查。為嚴格落實非法証據排除規則,防范冤假錯案的發生,從源頭上遏制刑訊逼供、非法取証,防止“帶病証據”進入審判階段,《規定》明確,人民檢察院在審查逮捕、審查起訴中發現公安機關辦案人員以非法方法收集犯罪嫌疑人供述、被害人陳述、証人証言等証據材料的,應當依法排除非法証據並提出糾正意見。需要重新調查取証的,公安機關應當另行指派辦案人員重新調查取証。必要時,人民檢察院也可以自行收集犯罪嫌疑人供述、被害人陳述、証人証言等証據材料。人民檢察院發現收集物証、書証不符合法定程序,可能嚴重影響司法公正的,應當要求公安機關予以補正或者作出合理解釋,不能補正或者作出合理解釋的,應當依法予以排除,不得作為批准逮捕、提起公訴的依據。

七是強化了人民檢察院對辯護人、訴訟代理人訴訟權利的保障。《規定》明確,辯護人、訴訟代理人認為公安機關阻礙其依法行使訴訟權利並向人民檢察院申訴或者控告,人民檢察院經審查情況屬實后通知公安機關予以糾正的,公安機關應當立即糾正,並將監督執行情況書面答復人民檢察院。辯護人、訴訟代理人對公安機關偵查活動有異議的,可以向有關公安機關提出申訴、控告,或者提請人民檢察院依法監督。

八是強化了人民檢察院對公安機關執法不當行為的監督。《規定》明確,人民檢察院發現公安機關存在執法不當行為的,可以向公安機關提出書面糾正意見或者檢察建議。公安機關應當認真審查,並將結果及時反饋人民檢察院。沒有採納的,應當說明理由。這裡的執法不當,包括違反規定對犯罪嫌疑人採取強制措施,違反規定對財物採取查封、扣押、凍結措施,違反規定處置涉案財物等情形。

記者:《規定》實施在即,為此公安、檢察機關將有哪些后續措施?

公安部經濟犯罪偵查局負責人:新《規定》實施在即,為切實抓好貫徹執行,下一步,我們將重點做好以下工作:一是加強學習培訓,確保各地公安、檢察機關准確領會把握新《規定》的精神和條文內涵,切實轉變公安機關和廣大民警的執法觀念和偵查辦案方式,強化檢察機關法律監督職能,切實做到嚴格規范公正文明執法﹔二是需要對具體工作機制進行適當調整或者細化的部分,將專門制定實施辦法,並及時對有關規范性文件進行清理﹔三是以貫徹施行新《規定》為契機,進一步深入推進公安經偵執法規范化建設,完善執法監督管理,切實提高執法辦案的質量和水平。

(責編:盧少雄、蔣成柳)