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美食不能仅仅看上去很美
2015年06月23日07:39
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  一个不容回避的事实是,食品安全问题导致的民事纠纷,要进入法院起诉并不容易。震惊一时的三聚氰胺奶粉事件,通过诉讼程序获得赔偿的受害者非常罕见。

  我国《食品安全法》已于2009年出台,并在2015年4月修订,被称为“史上最严厉食品安全法”。但是,中国食品安全的形势仍未得到有效扭转,民众对食品安全的信心仍不够坚定,食品安全的体制机制改革和法律执行落实仍任重而道远,与普通民众对食品安全越来越高标准的预期要求不能适应。必须清醒意识到,一般普通百姓纷纷出国购买或海淘根本未经中国食药部门认证的奶粉、婴儿辅食乃至薯片的背后,是对中国食品安全公信力的用脚投票。

  食品安全问题的背后,是中国食品安全本身的立法、体制、法律执行、司法的深层次问题。

  食品安全的立法与体制之痛

  食品安全领域的监督管理,存在着部门分割和孤岛现象,不仅未能形成有效合力,甚至相互抵消,导致监管漏洞的产生。一个典型例证是农产品的食品与一般食品的分割。众所周知,相对规模的农产品均为食品原料、初级食品。2006年出台实施的《农产品质量安全法》将农产品的质量安全交给农业行政主管部门负主要监管责任,这被农业部门解读为从地头到餐桌的全程监管。但一般意义的食品安全却主要由食药监管部门来负责。两者之间的纠缠不清、重叠交叉。不仅在体制的宏观层面难以厘清,而且在各地方的职权分工、协作也相差甚远。事实上,食药监管部门、农业部门、质监部门、工商部门的权责分工,既有按流程的划分,又有按不同对象的划分,无法不存在交叉重叠。

  食品添加剂的加工生产,则存在《产品质量法》与《食品安全法》的双重适用,背后还有部门的分割,以及各自为代表的一系列的部门规章、规范性文件的差别。食品中添加按照传统既是食品又是中药材的物质,更涉及到《食品安全法》、《药品管理法》、《中药品种保护条例》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》,以及可能提上议事日程的《中医药法》等多种法律及不同监督管理制度理念、基本原则和规则机制层面的紧张冲突。

  由此可见,一部《食品安全法》,即便加上实施条例、配套规章,对于食品安全的治理是远远不够的。对于法律之间、部门之间的协调,更是无能为力。为此,在组织机构层面,有必要通过科学合理的制度安排,形成政府各部门之间、各机构之间、各层级之间,政府与市场之间,政府与社会之间的“食品安全监管利益共同体”,形成组织化的协同配合机制。在立法层面,有必要在已有法律基础上,出台《食品安全基本法》,并在此基础上形成《食品安全法典》,将相关立法、标准纳入法典之中;并对涉及食品安全的相关法律、法规和地方立法及时修订完善。

  食品安全法律的落空之痛

  执法队伍的薄弱,监管专业性的缺失,司法审判作用发挥的不足,使得“看上去很美”的食品安全法律文本无法落地为民众可以信赖的食品安全事实。

  虽然许多地方的公安部门陆续成立了食品药品犯罪侦查的专门机构,并与相关行政执法部门建立食品药品安全联动执法机制,发挥了查处相关违法犯罪的实效,但其专业能力仍有较大提升空间。由于食品涉及类型多、环节繁琐,专业能力一直是食品安全执法的短板,笔者参与的调研发现,对于涉及农产品的食品安全检测鉴定往往需要农业部门提供技术支持,涉及添加剂的食品安全问题则需要质检部门的配合,或提供专门仪器器材。监管专业性的缺失必然导致监管能力的不足,无法做到执法必严、违法必究,进而带来违法成本的下降,为违法活动的滋生客观上提供巨大可能。

  食品安全的法律缺乏法院的足够参与,也影响到制度的落实。从法律实施的一般层面看,法律执行可分为公共执行和私人执行两种基本模式。在食品安全法领域,行政执法即为公共执行的典型,而民事诉讼就是私人执行的典型,后者的代表还有消费者王海的知假买假,私人侦探,民间讨债公司,私刑等。如弗里德曼在《法律制度》中所云:法律规则躺着不动,要等私人公民的活动注入生命。显然,中国的食品安全法律,其私人执行仍处于起步阶段。

  一个不容回避的事实是,食品安全问题导致的民事纠纷,要进入法院起诉并不容易。震惊一时的三聚氰胺奶粉事件,通过诉讼程序获得赔偿的受害者非常罕见。这与企业的主动赔偿和政府积极作为有密切关系,但也从侧面表现出司法机制未能发挥应有作用。笔者以为,让违法生产不合格食品的企业及其责任人锒铛入狱、承担行政处罚责任固然让民众拍手称快,但让此类企业及其高管、股东向受害者支付巨额惩罚性赔偿,更能两全其美。十八届四中全会之后,法院受理案件从立案审查制改为立案登记制,这对食品安全的相关民事诉讼,将是重大利好,实效如何,我们试目以待。

  (栗燕杰 中国社会科学院法学研究所)

来源:中国网       (责编:白利平、陈海燕)
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